一、制定《条例》的重要性和必要性

地下水具有重要的资源属性和生态功能，在保障城乡生活生产供水、支撑经济社会发展和维系良好生态环境中具有重要作用，虽然自治区于2017年修订了《新疆维吾尔自治区地下水资源管理条例》，国务院于2021年12月1日颁布实施《地下水管理条例》（国务院令第748号），进一步强化了地下水保护和管理制度，但是在具体管理实践中仍存在很多问题。近年来，随着我州经济社会发展，地下水开发利用程度不断加大，地下水全域超采和水位持续下降问题日益突出，并由此引发地下水浅层含水层疏干、机电井掉泵严重、植被退化、地下水水质恶化等一系列生态环境问题。2022年1月，自治州第十六届人大第一次会议将制定《昌吉州地下水资源保护管理条例》列为自治州五年立法规划建议立法项目，通过地方立法规范地下水管理，是保障我州地下水质量和可持续利用的关键所在，也是贯彻新发展理念、推动经济社会高质量发展的必然要求。

二、《条例》起草过程

根据《〈昌吉回族自治州地下水资源保护管理条例〉制定工作实施方案》（昌州党办传〔2022〕15号），成立了起草领导小组，明确了职责分工、时间节点，全力做好立法起草准备工作。在充分学习借鉴内蒙古自治区、河南省、宁夏回族自治区、鹤壁市、徐州市等省市的立法实践和典型经验基础上，州水利局于4月初形成《条例（草案）（初稿）》，4月25日邀请自治区水利厅专家指导，5月19日召集各县市水利部门开展现场意见征求会，5月27日交州司法局进行合法性审核。州司法局按照立法程序开展《条例（草案）》公众征求意见、专家论证、合法性审核等工作。6月7日，《条例（草案）（征求意见稿）》通过州人民政府网面向社会公众开展了为期30天的公开征求意见。6月8日通过书面形式向各县市、各部门征求意见，同时通过州人大办、政协办、各县市人民政府征求人大代表、政协委员及各县市部门、乡镇人民政府的意见建议。《条例（草案）》在起草、修改完善过程中州人大常委会主要领导、州人民政府分管领导多次召集有关部门听取汇报，并提出具体要求。6月12日至6月14日，由州人大常委会分管领导带队，起草组赴内蒙古自治区开展学习考察。7月7日，由州人民政府分管领导主持召开立法专家论证会，自治区知名立法专家李伟、关勇，新疆大学法学院院长、教授张建江以及州政府法律顾问等应邀出席，州人大法工委主任李忠列席。根据征集到的修改意见及专家意见，从合法性、合理性、表意性、操作性、协调性、结构性、逻辑性等方面进一步修改完善，并在7月15日再次征求相关部门意见。7月21日，由州人民政府分管副秘书长组织起草部门、相关单位召开意见建议征集会，会后州司法局会同州水利局对反馈的意见进行研究分析、修改完善，最终形成《条例（草案）》提请自治州人民代表大会常务委员会审议。《条例》于2022年12月26日由昌吉回族自治州第十六届人民代表大会常务委员会第六次会议通过，2023年7月28日经新疆维吾尔自治区第十四届人民代表大会常务委员会第四次会议审查批准，自2023年9月1日起施行。

三、《条例》主要内容

《条例》共二十四条，主要内容说明如下：

第一条至第五条明确了立法目的及依据、适用的范围、立法原则，以及经费保障和职责权限。

第六条明确了地下水的动态监测和利用。自2020年8月开始，水利部开展地下水超采区水位变化通报工作，以国家地下水监测站点数据为依据，按季度对地下水水位变化情况进行排名和通报，并将通报结果纳入最严格水资源管理制度考核，因此，开展地下水动态（水位、水质）监测工作对精准分析、掌握水位变化具有重要意义。

第七条规范了再生水的利用。昌吉州再生水利用率不高，加强再生水利用推广，合理利用再生水是缓解我州缺水问题的有效途径之一，可以有效减少地下水取用量。

推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建设节水型社会是贯彻落实习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路的根本遵循。

依据：《国家节水行动方案》中“重点抓好污水再生利用设施建设与改造，城市生态景观、工业生产、城市绿化、道路清扫、车辆冲洗和建筑施工等，应当优先使用再生水。”

第八条至第十条对绿化用水、农业节水及如何推进节水作出了进一步规定。

昌吉州是农业大州、全疆粮食作物主产区、经济作物种植基地，农业用水占用水总量的比重高，发展农业节水是昌吉州控制和减少地下水取用量的核心举措。

第十一条、第十二条涉及地下水取水总量控制及地下水的承载能力相关内容。昌吉州农业种植面积远超区域水资源承载能力，需坚持以水而定、量水而行，将水资源作为最大刚性约束，合理确定年度种植规模，落实退减灌溉、休耕轮作制度，确保将年度用水总量控制在指标范围内。

第十三条明确了州、县（市）人民政府水行政主管部门按照分级管理权限，负责取水许可制度的组织实施和监督管理。对于直接从地下取水并需申请取水许可证的新建、改建、扩建的建设项目,应当按照法律法规和有关规定编制建设项目水资源论证报告书。

第十四条规定了机电井的更新要求。昌吉州机电井数量多、分布广且地下水开采量大，地下水水位下降严重，需加强机电井管理，严控机电井总数，从严审批更新机电井。昌吉州小口井数量多，未安装计量设施，开采地下水量难以统计，开展小口井摸排核查可以进一步精准掌握地下水取用水量，规范全州范围内机电井管理。

第十五条规范了机电井的监督。机电井所有权人或者管理单位应当在更新机电井成井验收后十个工作日内对原井进行填埋，并将填埋情况反馈县（市）水行政主管部门，使机电井管理更加规范化、法制化。

第十六条至第十七条明确了地下取水工程安装计量设施的相关要求。

第十八条重点围绕加强地下水污染防治工作，确保地下水饮用水水源环境安全等内容，切实防治农业面源污染地下水。

第十九条规定了饮用水源及备用水源管理相关内容。水源地是保障饮水安全的源头，开展饮用水源水质监测是加强水源地监管的有力抓手，对保障城乡人民群众饮水安全意义重大。

第二十条至第二十三条明确了违反本条例的相应罚则。

第二十四条确定了条例自2023年9月1日起施行。

四、特别说明

（一）关于立法框架的说明。本《条例》的制定依据较为充分，上位法规定详实且具有操作性，本着“针对问题立法、立法解决问题”的原则，聚焦我州在地下水保护管理方面的突出问题，采用“小切口”“小快灵”立法，修改完善后的《条例》不分章节，共24条，包括立法目的、适用范围、保护要求、政府及部门职责、节水措施、机电井管理、地下水保护措施、法律责任等内容。

（二）关于《条例（草案）》名称的说明。一是从法律定义来看，国务院《地下水管理条例》第二条第二款规定“本条例所称地下水，是指赋存于地表以下的水”，《新疆维吾尔自治区地下水资源管理条例》第二条第一款规定“本条例所称地下水资源是指埋藏于地表以下可利用或者有可能被利用的水源（含地热水、矿泉水、卤水等）”。对比两部条例，地下水、地下水资源虽然两字之差，但法律概念、内涵、外延不尽相同。二是从我州的现状及《条例》的内容来看，主要存在的问题是超采治理，重点工作是做好地下水的保护和管理，并不涉及地热水、矿泉水、卤水等其他水资源的开发、利用。因此在吸收采纳立法专家意见的基础上，经请示州人大常委会主要领导同意将条例名称修改为《昌吉回族自治州地下水保护管理条例》。