摘要

本文对国务院办公厅于2026年2月11日印发的《关于完善全国统一电力市场体系的实施意见》（国办发〔2026〕4号）进行系统解读。文章从我国电力市场体系建设历程出发，深入分析《意见》出台的宏观背景、核心内容、创新亮点及实施路径，并结合全球能源转型趋势，探讨其对构建新型电力系统、保障国家能源安全的战略意义。研究表明，《意见》致力于打破市场分割、破除区域壁垒，通过优化市场架构、健全市场功能、扩大主体参与等举措，构建统一开放、竞争有序、安全高效、治理完善的电力市场体系，为2030/2035年阶段性目标的实现提供制度保障。文章兼具学术严谨性与政策参考价值，为政府部门、能源企业及市场参与主体提供实践指引。

关键词：全国统一电力市场、电力体制改革、新型电力系统、绿电交易、市场机制设计

一、政策背景与战略意义

2026年2月11日，国务院办公厅正式印发《关于完善全国统一电力市场体系的实施意见》（国办发〔2026〕4号），标志着我国电力市场化改革进入深化攻坚的关键阶段。该《意见》作为指导未来5-10年全国电力市场建设的纲领性文件，是在2015年《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）及2022年《关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》基础上，结合新发展阶段要求进行的系统性完善与创新。

《意见》的出台建立在我国电力市场建设取得的显著成效之上。截至2025年底，我国市场化交易电量已达6.6万亿千瓦时，较2015年提升约7倍，占全社会用电量比重由不足15%上升至64%，除保障性和自发自用电量外已全部通过市场实现。特别值得关注的是，跨省跨区电力交易规模从2015年的不足0.1万亿千瓦时增长为2025年的约1.6万亿千瓦时，市场范围不断扩大。电力市场注册主体突破109万家，是2015年的22倍，5000多家售电公司、近50万电力交易员应运而生，市场活力持续迸发。

然而，随着新能源占比不断提升、新型电力系统加快建设，电力市场面临新的挑战。一是市场分割现象依然存在，省间壁垒尚未完全破除；二是市场体系功能不完善，现货市场、容量市场、辅助服务市场等仍需加强协同；三是新能源消纳机制不健全，难以完全适应高比例新能源发展需求；四是多元化主体参与不充分，特别是新兴主体参与市场交易面临制度障碍。这些问题亟待通过深化改革予以解决。

《意见》的战略意义在于它立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建了全国统一电力市场体系的全景蓝图。一方面，它是对中央关于建设全国统一大市场决策部署的具体落实；另一方面，它为构建新型能源体系、实现"双碳"目标提供了市场化解决方案。通过建立健全统一开放、竞争有序、安全高效、治理完善的电力市场体系，《意见》将有力促进电力资源在更大范围内的优化配置，提升能源安全保障水平，推动绿色低碳转型。

表1：2015-2025年中国电力市场主要指标发展情况

数据来源：根据国家发展改革委访谈整理

二、核心内容与创新亮点

《关于完善全国统一电力市场体系的实施意见》围绕优化资源配置、健全市场功能、促进主体参与、构建制度体系、强化政策协同五大维度，提出了系统全面的改革方案。其核心内容与创新亮点主要体现在以下几个方面：

2.1 统一市场体系路径优化 

《意见》首次提出，各层次市场要从"各自报价、各自交易"逐步转向"统一报价、联合交易"，这是电力市场模式的重大创新。具体而言，将推动跨省跨区交易与省内交易在参与主体、空间范围、时段划分、组织时序、偏差处理等方面实现衔接，在主体注册、交易申报、交易出清、信息披露等方面有机融合。这种转变意味着，未来经营主体只需一次性提出量价需求，电力市场即可在全国范围内分解匹配供需，大幅提升交易效率与资源配置效能。

为实现这一目标，《意见》提出探索相邻省份自愿联合或融合组织电力交易的可行方式，并进一步推动电力交易平台互联互通、交易信息共享互认，实现电力市场经营主体"一地注册、全国共享"。条件成熟时，还将研究组建全国电力交易中心，这将是电力市场体制机制的重大突破。

在跨省跨区交易制度方面，《意见》强调要打通国家电网、南方电网经营区之间市场化交易渠道，统一交易组织方式，促进信息交互，尽快实现跨经营区常态化交易。同时，构建能力更加充分、流向更加合理的输电通道和电网主网架格局，持续增加跨省跨区输电规模和清洁能源输送占比。这些举措将有力促进电力资源实现全国大循环，提升整体资源配置效率。

2.2 多层次市场功能健全 

《意见》系统规划了电力市场体系的功能结构，包括中长期市场、现货市场、辅助服务市场、绿色电力市场和容量市场五大组成部分，形成了完整的多层次市场体系。

现货市场：《意见》要求充分发挥现货市场发现实时价格、准确反映供需的重要作用，推动现货市场2027年前基本实现正式运行。这将使电力商品的时间价值和空间价值得到更准确体现，更好引导电力资源优化配置。值得注意的是，《意见》提出在明确落实各方电力保供责任的前提下，稳妥推动用户参与省间现货交易，这将进一步增强市场流动性。

中长期市场：作为稳定电力生产供应秩序、保障市场平稳运行的基础，中长期市场将向精细化、标准化方向发展，实现连续开市、不间断交易，提高交易频次和灵活性。同时，建立健全规范标准、灵活高效的中长期合同调整和转让制度，为市场主体提供更丰富的风险管理工具。

辅助服务市场：为支撑高比例新能源接入后电力系统的灵活调节需求，《意见》提出规范开展调频辅助服务市场，加快建立备用辅助服务市场，因地制宜探索爬坡等新型辅助服务品种。这些举措将保障系统安全稳定运行，为新能源大规模消纳创造条件。

绿色电力市场：《意见》强调完善全国统一的绿证市场，进一步发挥绿证作为可再生能源电力生产、消费和环境属性认定的基础凭证作用。特别值得关注的是，提出扩大绿色电力消费规模，加快建立强制消费与自愿消费相结合的绿证消费制度，并推动发用侧双方签订绿证中长期购买协议。这些措施将有效提升新能源项目的经济性，促进绿色低碳转型。

容量市场：为保障系统可靠容量长期充裕，《意见》提出有序建立可靠容量补偿机制，支持有条件的地区探索容量市场。这是针对电力供应安全保障的重要制度创新，旨在通过市场化手段引导支撑性调节电源有序发展，提升兜底保供能力。

2.3 多元化市场主体平等参与 

《意见》致力于促进各类经营主体平等广泛参与电力市场，包括发电侧、用户侧和新型经营主体。

在发电侧，重点推动新能源企业参与市场交易，提出落实新能源可持续发展价格结算机制，鼓励新能源企业与用户开展多年期交易。针对"沙戈荒"新能源基地，提出各类型电源整体参与电力市场，强化跨省跨区和省内消纳统筹。分布式新能源则可通过聚合交易、直接交易等模式参与市场。对于煤电，《意见》明确要进一步优化煤电机组运营模式，合理确定机组开机方式和调峰深度，上网电量全部参与电力市场。

在用户侧，《意见》提出完善代理购电偏差结算和考核制度，逐步缩小电网代理购电规模，推动10千伏及以上用户直接参与电力市场。这意味着更多工商业用户将获得自主选择权，能够根据自身用电特性灵活参与市场交易，降低用电成本。

对新型经营主体，《意见》明确在确保安全前提下，坚持包容审慎原则，推动虚拟电厂、智能微电网、可调节负荷等灵活参与电力市场。这是对能源领域新业态、新模式的重要支持，将有力促进能源科技创新和产业升级。

表2：《实施意见》促进市场主体参与的主要措施

数据来源：根据《实施意见》内容整理

2.4 统一制度体系构建 

《意见》提出构建全国统一的电力市场制度体系，包括规则体系、治理体系、电价机制、技术标准和信用制度五个方面。

在规则体系方面，强调持续健全以电力市场运行基本规则为基础、各类交易各个环节规则为支撑的电力市场基础规则体系，加强规则间的统筹衔接。同时，引导地方因地制宜制定实施细则，但必须强化地方规则与国家规则的对接和统一，防止出现新的市场壁垒。

在治理体系方面，《意见》首次提出健全多元化的市场治理体系，明确政府主管部门负责总体设计，电力监管机构依法进行独立监管，经营主体代表组成的市场管理委员会发挥议事协调、协商共治作用，市场运营机构提供交易服务并对市场运行风险进行实时监测。这种多元共治的模式有助于提升决策科学性和监管有效性。

在电价机制方面，《意见》强调完善主要由供需关系决定的电价形成机制，推动市场价格体现电力资源多维价值。特别值得注意的是，明确要求各地不得违法违规出台优惠电价政策，这将有助于维护市场公平竞争环境。

在技术标准和信用制度方面，《意见》提出统一电力市场关键技术框架、核心数据模型等信息交互标准，促进电力市场基础设施互联互通。同时，建立全国统一的电力市场信用制度，制定统一的信用信息目录、评价标准和应用措施清单，推进信用信息统一归集共享和系统互联。

2.5 六大创新亮点解读 

《意见》包含了诸多创新亮点，主要体现在以下六个方面：

第一，市场模式创新：从"各自报价、各自交易"到"统一报价、联合交易"的转变，是电力市场交易机制的深刻变革，将大幅提升市场效率和资源配置效果。

第二，跨区交易创新：促进跨电网常态化市场交易，增加跨省跨区输电规模和清洁能源输送占比，加强多通道集中优化，这将有力促进能源资源在全国范围的优化配置。

第三，容量机制创新：探索建立容量市场，用市场化手段引导支撑性调节电源有序发展，这是保障电力系统长期可靠性的重要制度创新。

第四，新能源消纳创新：针对沙戈荒大基地、分布式新能源等多种形式的新能源项目，提出差异化的入市路径，并推广聚合交易、多年期合同等创新模式。

第五，主体参与创新：首次提出逐步实现除保障性用户外的电力用户全部直接参与电力市场，同时为以民营企业为主的新型主体创造良好发展环境。

第六，治理体系创新：建立健全多元化的市场治理体系，充分发挥各方作用，形成协同共治的良好局面。

这些创新举措相互配合、相互支撑，共同构成了全国统一电力市场体系的制度基础，将有力推动电力市场建设向纵深发展。

三、实施路径与阶段目标

《意见》明确了全国统一电力市场体系建设的实施路径和阶段性目标，为改革有序推进提供了清晰指引。到2030年，基本建成全国统一电力市场体系；到2035年，全面建成全国统一电力市场体系。这一目标体系既体现了改革的紧迫性，又考虑了实施的可行性，是实事求是、积极稳妥的。

3.1 市场融合路径 

在市场融合方面，《意见》提出了循序渐进的三步走策略：首先实现市场平台的互联互通和信息共享，然后推进交易规则的协同统一，最后实现不同层次市场的有机融合。

具体而言，在平台建设方面，将进一步完善现有电力交易平台功能，推动各平台间互联互通，实现市场主体"一地注册、全国共享"。在规则协同方面，将加强国家层面基本规则与地方实施细则的衔接，确保规则的一致性和兼容性。在市场融合方面，将逐步从经营主体分别进行跨省跨区和省内交易，过渡到经营主体只需一次性提出量价需求、由市场统一分解匹配的联合交易模式。

对于省内市场与省间市场的衔接，《意见》提出研究探索相邻省份自愿联合或融合组织电力交易的可行方式。例如，一体化建设运营南方区域电力市场，完善长三角电力互济，这些区域化探索将为全国市场建设积累经验。

值得注意的是，《意见》明确提出条件成熟时研究组建全国电力交易中心，这可能是市场融合的最终目标之一。但在过渡期内，将充分发挥现有交易机构的作用，逐步提升其服务能力和覆盖范围。

3.2 绿色转型路径 

在绿色转型方面，《意见》设计了系统完整的新能源参与市场机制，涵盖各类新能源类型和各类市场品种。

对于大型新能源基地，特别是"沙戈荒"基地，提出各类型电源整体参与电力市场的模式，强化跨省跨区和省内消纳统筹。这种模式有利于发挥多种电源的互补优势，提升新能源消纳水平。对于分布式新能源，则支持以聚合交易、直接交易等模式参与市场，同时要求公平承担系统调节成本。

在绿色电力交易方面，《意见》提出了一系列创新举措。一是扩大绿色电力消费规模，加快建立强制消费与自愿消费相结合的绿证消费制度。二是推动发用侧双方签订绿证中长期购买协议，稳定市场预期。三是鼓励以绿色电力交易形式落实省间新能源优先发电规模计划，推广多年期交易合同、聚合交易等多种绿电交易模式。

此外，《意见》还提出研究将绿证纳入碳排放核算的可行路径，完善绿色电力标准体系，并在绿证应用、核算等方面加强国际沟通对话，推动我国绿色电力消费标准转化为国际标准。这些举措将有效提升我国绿电市场的国际影响力。

3.3 制度构建路径 

在制度构建方面，《意见》明确了先基础后完善、先试点后推广的实施路径。

首先，将健全以《电力市场运行基本规则》为基础、各类交易各个环节规则为支撑的电力市场基础规则体系。这一体系将为市场运行提供基本遵循，确保全国市场的统一性。同时，引导地方因地制宜制定实施细则，但必须强化地方规则与国家规则的对接和统一。

其次，在治理体系方面，将完善政府主管部门规划设计、电力监管机构独立监管、电力市场协调组织共商自律、电力市场运营机构服务监测的治理体系。这一多元治理结构有助于平衡各方利益，确保市场公平高效运行。

再次，在风险防控方面，将建立电力市场应急处置制度，确定电力系统发生突发事件和电力市场出现异常情况时的应对措施。同时，针对事故灾害、电力平衡受剧烈扰动、经营主体违规扰乱价格等情形，健全风险监测、预警和管控流程。

最后，在评估调整方面，将建立电力市场评价制度，制定量化指标和评价办法，鼓励第三方独立机构、电力交易机构参与电力市场评价，发布各地电力市场建设运行情况，加强横向对比和纵向分析，根据评价结果持续完善市场体系。

3.4 阶段性目标体系 

《意见》设置了2030年和2035年两个阶段性目标，形成了完整的目标体系。

到2030年，基本建成全国统一电力市场体系，各类型电源和除保障性用户外的电力用户全部直接参与电力市场，市场化交易电量占全社会用电量的70%左右。跨省跨区和省内实现联合交易，现货市场全面转入正式运行，市场基础规则和技术标准全面统一，市场化电价机制基本健全，公平统一的市场监管体系基本形成。

到2035年，全面建成全国统一电力市场体系，市场功能进一步成熟完善，市场化交易电量占比稳中有升。跨省跨区和省内交易有机融合，电力资源的电能量、调节、环境、容量等多维价值全面由市场反映，电力资源全面实现全国范围内的优化配置和高效利用，以电力为主体、多种能源协同互济的全国统一能源市场体系初步形成。

这一目标体系既宏伟又务实，既考虑了必要性又考虑了可行性，为全国统一电力市场体系建设提供了明确的方向和指引。

四、挑战与对策

全国统一电力市场体系建设虽然前景广阔，但也面临诸多挑战。需要客观分析这些挑战，并采取有效对策予以应对，才能确保改革顺利推进。

4.1 地方保护主义挑战 

地方保护主义是建设全国统一电力市场面临的首要挑战。一些地方政府为了保护本地企业利益，可能通过行政手段限制外来电参与本地市场竞争，或者设置不公平的交易条件，导致市场分割。

针对这一问题，《意见》提出了明确对策：一是强化制度约束，明确要求各地不得违法违规出台优惠电价政策，不得在市场准入负面清单以外违规设置电力市场准入条件；二是加强监管监督，整治地方不当干预电力市场交易行为，着力破除地方保护和市场分割；三是完善考核机制，将电力市场建设情况纳入相关考核体系，引导地方政府行为。

此外，还将加强央地联动、政企协同，在统一电力市场框架下，统筹推动跨省跨区和省内交易衔接融合，进一步打破市场壁垒，促进省间电力互济互保。通过这些措施，将有效抑制地方保护主义，促进市场统一。

4.2 技术支撑挑战 

全国统一电力市场建设对技术支撑能力提出了更高要求。需要统一的技术标准、先进的信息系统和可靠的网络安全保障，才能确保市场高效稳定运行。

在技术标准方面，《意见》提出统一电力市场关键技术框架、核心数据模型、信息披露科目、信息交互标准、管理制度规范，促进电力市场基础设施互联互通。同时，持续完善电力市场基础标准及通用类、接入类、业务类、运营类、评价类等标准，在经营主体接入、市场信息披露、交易结算开展、数据模型制定等方面实现标准化。

在信息系统建设方面，将进一步提升现有电力交易平台的技术水平，增强处理能力，确保能够支持大规模、多品种、高频次的交易活动。同时，加强网络安全防护，确保市场数据安全和系统稳定运行。

在新技术应用方面，《意见》提出全面引入区块链等技术，对绿色电力生产、消费等环节开展全链条认证。这将有效提升绿电交易的可信度和透明度，为市场发展提供技术支撑。

4.3 利益平衡挑战 

电力市场建设涉及多方利益调整，如何平衡好各方利益关系，确保改革平稳推进，是重大挑战。特别是随着市场范围扩大和竞争加剧，一些发电企业可能面临较大经营压力，需要妥善应对。

在发电侧，需要平衡传统电源与新能源的利益关系。《意见》提出，一方面要落实新能源可持续发展价格结算机制，鼓励新能源企业与用户开展多年期交易；另一方面要进一步优化煤电机组运营模式，合理确定机组开机方式和调峰深度，上网电量全部参与电力市场，通过多种交易类型获得收益以覆盖建设运营成本。这种差异化安排有助于平衡不同电源利益。

在输配环节，需要平衡电网企业与市场主体的利益关系。《意见》强调强化自然垄断环节价格监管，完善区域电网和省级电网输配电价制度，规范跨省跨区专项工程输电价格。这将有效防止垄断环节获取超额收益，保障市场公平。

在用户侧，需要平衡不同用户群体的利益关系。《意见》提出完善代理购电偏差结算和考核制度，逐步缩小电网代理购电规模，推动10千伏及以上用户直接参与电力市场。同时，考虑用户承受能力，确保电价合理稳定。

4.4 风险防控挑战 

电力市场运行面临多种风险，包括市场力滥用、价格异常波动、系统安全风险等，需要建立健全风险防控机制。

针对市场力滥用风险，《意见》提出综合运用数字化等监管手段，纠治价格串通、滥用市场力等各类扰乱电力市场秩序行为。这将有效维护市场公平竞争环境。

针对价格异常波动风险，《意见》要求建立健全全国统一的电费结算政策和市场价格风险防控体系。同时，建立电力市场应急处置制度，确定电力系统发生突发事件和电力市场出现异常情况时的应对措施。

针对系统安全风险，《意见》强调在确保安全前提下推进市场建设，建立电力市场应急处置制度，制定发电调用、负荷控制等应急处置措施。这将确保市场建设与系统安全协调统一。

五、结论与展望

《关于完善全国统一电力市场体系的实施意见》是我国电力体制改革进程中的重要里程碑，为构建统一开放、竞争有序、安全高效、治理完善的电力市场体系提供了全面指导。通过系统分析，可以得出以下结论：

第一，《意见》立足国情、面向未来，提出了符合我国能源资源禀赋和电力系统特点的市场体系设计方案。特别是"统一报价、联合交易"的市场模式创新，既借鉴了国际经验，又体现了中国特色，有助于提升资源配置效率。

第二，《意见》系统全面、重点突出，涵盖了市场架构、功能品种、主体参与、制度体系等各个方面。同时，聚焦难点堵点问题，提出了有针对性的解决方案，如打破市场分割、促进新能源消纳、引导调节电源发展等。

第三，《意见》目标明确、路径清晰，设置了2030年和2035年两个阶段性目标，并明确了实现路径。这种渐进式改革思路有助于平衡改革力度和发展稳定，确保改革平稳有序推进。

展望未来，全国统一电力市场体系建设将深刻改变我国电力行业生态格局，产生广泛深远影响：

一是促进能源结构优化。通过市场信号引导发电投资和运行调度，将促进清洁能源发展和化石能源清洁利用，助力碳达峰碳中和目标实现。

二是提升能源安全保障水平。通过大范围资源调配和互济互保，将增强电力供应保障能力，特别是在极端天气等特殊时段的作用将更加凸显。

三是降低全社会用能成本。通过市场竞争发现真实价格，将促使企业提升效率、降低成本，最终惠及广大电力用户。

四是激发创新活力。将为虚拟电厂、智能微电网、可调节负荷等新业态新模式创造发展空间，促进能源科技创新和产业升级。

五是提升国际影响力。通过建设具有中国特色的电力市场体系，特别是绿色电力市场的创新发展，将增强我国在全球能源治理中的话语权和影响力。

需要强调的是，电力市场建设是一个长期过程，需要持之以恒、不断完善。《意见》的实施需要各方面共同努力，特别是要处理好政府与市场、安全与效率、公平与竞争、改革与稳定等重大关系。相信随着《意见》的贯彻落实，我国电力市场体系将更加成熟定型，为经济社会高质量发展提供坚强支撑。